Le nouvel humanitaire

Les banques considèrent l'aide humanitaire dans de nombreuses zones de conflit comme un risque élevé mais peu rémunérateur.

Écrivain indépendant basé à Washington DC couvrant le financement du développement et la gouvernance

Écrivain indépendant basé à Washington DC couvrant le financement du développement et la gouvernance

Les groupes humanitaires ont besoin d'argent pour fonctionner. Mais dans de nombreux points chauds de la crise, le plus grand obstacle à l'accès au financement est souvent leurs propres banques, ce qui les oblige à se démener pour trouver des solutions de contournement et à ralentir l'aide vitale.

C'est ce que Dalell Mohmed a découvert dans les jours cruciaux qui ont suivi les tremblements de terre qui ont frappé la Syrie et la Turquie en février, lorsque la banque de son ONG n'a pas viré l'argent nécessaire pour apporter une aide rapide à quelque 12 000 personnes.

"Quand j'ai contacté notre banque, ils m'ont dit qu'elle était entrée dans notre section de conformité, puis ressortait, puis revenait en conformité", a déclaré Mohmed, directeur de Kinder USA, une ONG basée au Texas avec des programmes aidant les enfants en parties du Moyen-Orient.

Même si les programmes étaient en Turquie, la simple mention de la Syrie dans la note de demande de virement bancaire a déclenché un long processus de sélection. Les tremblements de terre ont tué plus de 50 000 personnes des deux côtés de la frontière. Le virement bancaire de Kinder USA a fini par être retardé d'un mois.

C'est un problème courant pour les groupes humanitaires qui répondent aux urgences dans certaines des crises les plus urgentes au monde, y compris dans les pays soumis à des sanctions internationales, des lois antiterroristes et des réglementations sur la criminalité financière.

De nombreuses institutions financières considèrent la Syrie, ainsi que d'autres zones en conflit, comme une "zone non bancaire", en raison du risque perçu d'enfreindre ces règles.

Craignant de transférer des fonds dans ces zones déstabilisées, les banques soumettent souvent leurs clients à des mesures de conformité étendues, comme le constate Kinder USA, ou refusent carrément les services bancaires - une pratique connue sous le nom de "dé-risque".

Les experts du secteur financier affirment que les plus grands obstacles sont causés par de vagues réglementations en matière de lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme (AML/CFT) - appliquées aux États-Unis par un réseau d'agences gouvernementales, et pour lesquelles il n'existe pas d'exemptions humanitaires viables.

La réduction des risques bancaires peut immobiliser le financement humanitaire pendant des mois, bloquer les programmes d'aide et menacer les opérations.

Une étude pré-séisme sur la Syrie, par exemple, a estimé que la réduction des risques avait réduit les liquidités disponibles de 35 %. L'année dernière, la branche de coordination humanitaire de l'ONU, OCHA, a estimé qu'un financement de 1 million de dollars pour la Libye était bloqué pendant des mois en raison des lois de type AML/CFT en Libye et en Europe. Le problème est encore plus prononcé pour les ONG locales, qui n'ont pas la réputation et les ressources des groupes d'aide plus importants.

La réduction des risques est un problème mondial pour l'aide humanitaire, mais les réglementations américaines sont particulièrement strictes. De nombreuses ONG dans le monde dépendent de donateurs basés aux États-Unis, ce qui accentue le problème. Le département américain du Trésor a récemment publié des directives visant à contrer la réduction des risques, ciblant carrément les banques. Mais les experts financiers qui travaillent en étroite collaboration avec le secteur bancaire disent qu'il en faut plus pour convaincre les banques de changer leurs pratiques et s'assurer que la politique gouvernementale ne les effraie pas de travailler dans les zones de crise.

Au cœur des craintes bancaires se trouve la loi sur le secret bancaire, un cadre réglementaire vieux de 50 ans conçu pour appliquer au niveau fédéral les mesures de LBC/FT par le biais d'examens bancaires réguliers. Fondamentalement, cela fait des institutions financières la première ligne de défense contre la criminalité financière.

Les régulateurs fédéraux examinent les transactions bancaires, ligne par ligne, pour évaluer si elles respectent les obligations de LBC/FT. Les sanctions peuvent aller d'une réprimande formelle à des milliards de dollars américains d'amendes, à la privation de leur charte bancaire et même à des peines de prison pour les personnes accusées de "violations délibérées".

Cependant, la réglementation AML / CFT dans le cadre de la loi sur le secret bancaire est définie de manière si vague que les banques ne sont pas claires sur les règles. Le manuel des examinateurs, par exemple, stipule que les programmes de conformité des banques doivent être « raisonnablement conçus ». Craignant des examens préjudiciables, les banques se conforment de manière excessive et réduisent les risques des ONG travaillant dans des pays considérés comme problématiques – retardant ou refusant d'effectuer des transferts.

"Intrinsèquement, ce sont [des ONG humanitaires] travaillant dans des endroits à haut risque", a déclaré Alex Zerden, un ancien responsable du département du Trésor américain, aujourd'hui fondateur de Capital Peak Strategies, une société de conseil basée à Washington qui conseille les entreprises sur les risques. "Certaines institutions financières ne veulent pas assumer les coûts et les répercussions réglementaires ou la responsabilité légale du maintien de ces relations, qui ont tendance à être de faible valeur."

« Vous ne devriez pas être dans cette zone de conflit. Ne savez-vous pas qu'il y a des activités terroristes ?

Le gouvernement américain décourage officiellement la réduction des risques et souligne que la grande majorité des ONG ne présentent que peu ou pas de risque d'être exploitées à des fins de financement du terrorisme. Le Groupe d'action financière (GAFI), le principal organisme mondial de surveillance du blanchiment d'argent formé par les pays du G7, note l'importance de protéger les programmes des ONG.

Mais les directives de soutien ne se répercutent pas toujours sur les véritables examinateurs bancaires qui vérifient la conformité des institutions financières.

"Je peux vous dire, plus qu'anecdotiquement, qu'un examinateur a dit à un banquier : 'Vous ne devriez pas être dans cette zone de conflit. Ne savez-vous pas qu'il y a des activités terroristes ?'", a déclaré John Byrne, président d'AML RightSource. , une entreprise spécialisée dans la conformité à la lutte contre le blanchiment d'argent.

"Et si vous [le banquier] ne repoussez pas cela, et que [le client de l'ONG] n'apporte pas beaucoup de retour, qu'est-ce que vous faites ? Vous vous dites : 'D'accord, je vais mettre fin à la relation. '"

En conséquence, la réduction des risques est découragée en tant que politique publique, mais elle reste une "réalité pratique", a déclaré Zerden.

La réduction des risques est rarement discutée publiquement par les banques qui craignent de porter atteinte à leur réputation ou de paraître antipathiques au travail caritatif. "Aucun banquier ne dira : 'En fait, nous n'encaissons pas cet organisme de bienfaisance'", a-t-il déclaré.

Les groupes humanitaires confrontés à un contrôle public strict de leurs finances craignent souvent de nuire à leur réputation en soulevant publiquement des problèmes bancaires ou des problèmes d'accès financier, en particulier lorsqu'ils sont liés au terrorisme.

Mais c'est toujours un problème prioritaire. Par exemple, un groupe de travail privé de plus de 100 membres se réunit régulièrement à Washington pour discuter de la réduction des risques bancaires et de l'accès financier.

Sharif Aly, directeur exécutif d'Islamic Relief USA, a déclaré que les problèmes bancaires ont forcé l'ONG à annuler plusieurs projets en Syrie au cours de la dernière décennie, y compris des programmes de sécurité alimentaire.

"Vous empêchez une énorme population d'être en mesure de fournir un soutien à des opérations humanitaires légitimes en raison des réglementations et des limitations bancaires."

De plus, les blocages des transferts internationaux ont poussé l'organisation à lever des fonds pour l'aide humanitaire en Syrie.

"Ce n'est pas très efficace ou idéal car les États-Unis sont probablement la communauté la plus généreuse qui collecte des ressources pour un grand nombre de ces crises humanitaires à travers le monde", a-t-il expliqué. "Vous empêchez une énorme population d'être en mesure de fournir un soutien à des opérations humanitaires légitimes en raison des réglementations et des limitations bancaires."

Aly s'est abstenu de discuter en détail des défis liés aux banques, craignant de nuire aux relations d'Islamic Relief USA avec ses institutions financières. "Un jour, ils pourraient être avec vous, et le lendemain, ils peuvent être contre", a-t-il déclaré. "Tout type de relations publiques joue un rôle énorme dans la décision de choisir ou non de travailler avec vous."

Pour faire face à cette menace, Islamic Relief USA dispose de sept comptes bancaires américains différents. L'espoir est qu'au moins un facilitera les transferts vers les zones fragiles dans lesquelles l'organisation travaille.

D'autres ONG, telles que des membres de l'American Relief Coalition for Syria, ont signalé des retards ou des blocages dans les virements électroniques, entravant leur capacité à servir les personnes dans le besoin.

Le gouvernement américain reconnaît que la réduction des risques bancaires est un problème pour les humanitaires. Cependant, un patchwork d'agences gouvernementales avec des mandats différents impliqués dans la réglementation bancaire entrave les efforts visant à résoudre le problème de manière uniforme.

Par exemple, la stratégie fédérale de réglementation financière est définie par le Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN), un bureau du département du Trésor. Le FinCEN veille au respect de la loi sur le secret bancaire. Mais les examinateurs bancaires proviennent principalement de la Réserve fédérale, de la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC), mandatée par le Congrès, ou d'un autre bureau du Trésor, l'Office of the Comptroller of the Currency (OCC).

Pendant ce temps, le Groupe d'action financière intergouvernemental évalue des pays comme la Syrie sur leur potentiel de criminalité financière - des normes qui influencent les banques et leurs régulateurs à travers le monde.

L'Office of Foreign Asset Control (OFAC) du département du Trésor américain émet des sanctions économiques. Il crée également des exemptions spécifiques aux sanctions émises par l'OFAC, appelées licences, visant à ouvrir la voie aux activités humanitaires en Syrie et ailleurs. L'OFAC n'est pas un régulateur bancaire, mais il est chargé d'imposer des sanctions économiques aux individus et aux entités en les inscrivant sur la liste des ressortissants spécialement désignés et des personnes bloquées (SDN).

Les institutions financières sont examinées par les régulateurs bancaires, comme l'OCC, pour s'assurer qu'elles se conforment à la liste SDN et exercent une diligence raisonnable adéquate.

Pourtant, la conformité des banques à la liste SDN ne représente qu'un cinquième du cadre de la loi sur le secret bancaire que les régulateurs bancaires utilisent pour examiner les institutions financières. Les quatre autres piliers sont largement consacrés à la mise en œuvre des programmes de LBC/FT.

Différentes juridictions juridiques signifient que diverses obligations de LBC / FT dans le cadre de la loi sur le secret bancaire, y compris la loi antiterroriste USA Patriot Act, ne sont pas levées par les licences humanitaires de l'OFAC.

Un récent groupe de travail composé d'agences fédérales, d'institutions financières et d'ONG a discuté de la réduction des risques. Au cours de la réunion, les agences fédérales ont blâmé les banques pour la mauvaise application des directives AML / CFT, tandis que les banques ont fait valoir qu'il y avait une absence de politiques et d'instructions claires. Une recommandation née de la réunion était de créer un comité inter-agences pour aborder la réduction des risques de manière uniforme.

De nombreux groupes humanitaires s'appuient sur des solutions de contournement imparfaites.

En Syrie, par exemple, certaines organisations transfèrent des fonds internationaux via la Turquie par l'intermédiaire de l'Organisation turque des postes et télégraphes (PTT). Cependant, les transferts sont plafonnés à 5 000 dollars, ce qui est bien en deçà de ce qui est nécessaire pour des projets de secours à grande échelle qui peuvent facilement coûter des centaines de milliers de dollars américains.

De plus, le PTT est pour la plupart indisponible dans la province d'Idlib, tenue par les rebelles du nord-ouest de la Syrie, qui a déjà fait face à de multiples crises avant les tremblements de terre. Pour envoyer de l'argent en l'absence de services bancaires fiables, les ONG s'appuient souvent sur des réseaux et des entreprises hawala - des systèmes de transfert de valeur souvent considérés comme informels et moins réglementés par les traditions occidentales mais largement utilisés dans de nombreux pays.

De nombreuses ONG transfèrent des fonds au pays ou à la région "bancable" le plus proche, puis transportent des espèces au-delà de la frontière. Mais la pratique est lente sur le plan opérationnel et fait courir un risque élevé aux personnes qui transportent de l'argent liquide sur un territoire instable.

L'ironie est que dans l'effort d'atténuer le risque d'infractions AML/CFT, les agences fédérales américaines ont créé une situation qui non seulement compromet le travail qui sauve des vies, mais pousse les ONG vers des modes de transfert de fonds plus opaques et plus risqués.

Les experts politiques ont proposé une série de mesures pour lutter contre la réduction des risques, allant de la clarification de la manière dont les banques peuvent se conformer à la réglementation au développement de plates-formes de paiement spéciales pour les juridictions à haut risque. Mais il y a peu de consensus au sein de la communauté financière.

Une proposition appelle à créer une "sphère de sécurité" où les institutions financières ne seraient pas tenues responsables si le financement humanitaire se retrouvait entre de mauvaises mains. Byrne critique cette idée comme irréaliste. Il ne croit pas que le gouvernement américain accordera un laissez-passer aux banques sur les obligations AML/CFT, en particulier en ce qui concerne les activités terroristes.

Même si cela réussissait, les banques continueraient probablement de favoriser les agences d'aide disposant de ressources suffisantes qui répondent à des exigences de diligence raisonnable strictes - en négligeant les petites ONG, l'aide de la diaspora et les groupes du secteur privé qui sont tout aussi indispensables à la conduite des réponses humanitaires et au maintien des économies à flot.

Byrne pense qu'il y a peu de chances d'avoir une "panacée juridique". Au lieu de cela, il suggère de rationaliser les mesures de diligence raisonnable grâce à un processus de normalisation afin d'accélérer les services financiers pour les ONG répondant aux crises. Mais étant donné la nature urgente de l'aide humanitaire, même les processus de diligence raisonnable les plus rapides peuvent être trop lents.

Zerden dit que faire appel au sens des affaires des banques est la solution. Les banques sont les mieux placées pour gérer les risques, soutient-il, suggérant que les donateurs paient le coût de la conformité pour les projets humanitaires dans les zones "à haut risque". Cela pourrait inclure le temps que les banques consacrent à la formation du personnel, à la mise à jour des systèmes et à la collecte de données.

Sans incitations financières, il se peut qu'il n'y ait pas de percée. Les banques abandonnent fréquemment des clients considérés comme à haut risque parce qu'ils ne rapportent pas suffisamment, a déclaré Zerden, et l'aide humanitaire dans les zones de conflit est une "activité à haut risque et à faible marge".

"D'un point de vue commercial - dont font partie les banques - c'est un exercice mathématique assez simple", a-t-il déclaré.

Edité par Irwin Loy.

Zach Theiler fournit des services éditoriaux indépendants pour le Charity & Security Network, un centre de ressources basé à Washington pour les organisations à but non lucratif qui a fait des recherches et plaidé contre la réduction des risques. Il écrit ceci à titre personnel.